行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢
編者按
深圳市城市更新優(yōu)質(zhì)項目日益稀缺，隨著深莞惠區(qū)域一體化的發(fā)展，開發(fā)商加大了東莞、惠州、佛山、中山等臨深地區(qū)舊改項目的拓展力度，本所將對臨深地區(qū)的舊改政策及流程進行系列梳理。本期將根據(jù)本所的項目經(jīng)驗介紹東莞市三舊改造流程指引。
東莞市三舊改造的類型
2009年9月起，東莞市的三舊改造從部分試點轉(zhuǎn)向在全市全面實施，截至目前，東莞市先后出臺了《東莞市“三舊”改造實施細則》、《﹤東莞市“三舊”改造實施細則>操作指南》等30多份“三舊”改造配套性政策文件和相應(yīng)具體操作細則，已經(jīng)建立了相對完善的政策體系。根據(jù)《東莞市“三舊”改造（城市更新）專項規(guī)劃（2015-2020 年）》，未來五年，東莞市級重點改造片區(qū)23個，總改造規(guī)模約83.55平方公里（約12.53萬畝），相比于深圳十三五規(guī)劃期間城市更新計劃30平方公里的規(guī)模，為開發(fā)商提供了更大的空間。
東莞三舊改造分為成片改造和單宗項目改造兩種模式，具體如下：
1、成片拆遷改造
（1）定義：對舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房的成片綜合整治、功能改變或拆除重建等城市建設(shè)活動。
（2）原則：不小于5公頃，地塊邊界須規(guī)整；必須依據(jù)經(jīng)批準的“三舊”改造單元規(guī)劃實施。
（3）類型：政府主導(dǎo)改造、社會資金參與改造、集體經(jīng)濟組織自行改造、原土地使用權(quán)人自行改造。
2、單宗項目改造
（1）定義：以宗地為單位，土地使用權(quán)人申請對已建的項目進行功能改變或拆建改造等的城市建設(shè)活動，已批建設(shè)用地申請明晰產(chǎn)權(quán)和超占土地完善手續(xù)可參照辦理。
（2）類型：已批建設(shè)用地改為經(jīng)營性用途、單宗項目拆建改造、轉(zhuǎn)型企業(yè)明晰土地權(quán)屬和超占土地完善手續(xù)等。
上述幾種模式中，集體經(jīng)濟組織對集體所有的集體土地轉(zhuǎn)國有合作開發(fā)建設(shè)以及原土地使用權(quán)人自行改造兩種類型對于開發(fā)商而言最有吸引力，因此本文主要針對這兩種模式的流程進行介紹和梳理。
改造流程圖
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各項具體改造流程
1、鎮(zhèn)街制定三舊改造專項規(guī)劃及報批公示
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造實施細則(試行)》（東府〔2009〕144號）
“三舊”改造專項規(guī)劃由各鎮(zhèn)街以鎮(zhèn)街行政區(qū)域為規(guī)劃單元負責(zé)組織編制， “三舊”改造專項規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為5年。具體流程如下：
1) 各鎮(zhèn)街向市城建規(guī)劃局提交編制計劃，經(jīng)同意后方可組織編制；
2) 各鎮(zhèn)街委托具備城市規(guī)劃編制乙級及以上資質(zhì)、已在市城建規(guī)劃局備案的設(shè)計單位開展規(guī)劃編制工作；
3) 規(guī)劃草案完成后，由各鎮(zhèn)街組織進行審議；
4) 各鎮(zhèn)街審議通過后，將規(guī)劃草案報市城建規(guī)劃局進行技術(shù)審查；
5) 技術(shù)審查通過后，由各鎮(zhèn)街組織對規(guī)劃草案進行批前公示，公示時間不少于15日；
6) 各鎮(zhèn)街根據(jù)公眾意見修改完善規(guī)劃草案后，“三舊”改造專項規(guī)劃報市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組審批，年度實施計劃報市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批；
7) 審批通過后，由市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將規(guī)劃成果抄送省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、國土資源廳備案，由各鎮(zhèn)街及時將規(guī)劃成果向社會公布。
2、申報改造單元前，街鎮(zhèn)開展調(diào)查工作并征詢權(quán)利人意愿
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造單元基本情況調(diào)查工作指引》
依據(jù)《東莞市“三舊”改造單元基本情況調(diào)查工作指引》的規(guī)定，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）申報改造單元前，需要對用地發(fā)生時間、地類情況、土地權(quán)屬性質(zhì)等進行充分調(diào)查并編繪地塊勘測圖，確定土地權(quán)屬界線。違法用地時間的認定原則上以1987年、1999年、2007年衛(wèi)片監(jiān)測為依據(jù)，亦可提供反映歷史事實的“買賣合同”等相關(guān)證據(jù)材料。
除需要對土地、房屋權(quán)屬、人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟進行調(diào)查外，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在改造單元申請納入批次計劃前，應(yīng)征詢單元范圍內(nèi)除綜合整治區(qū)域的土地使用權(quán)人、實際使用人的改造意愿；涉及集體土地的，應(yīng)同時征詢作為土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟組織的改造意愿，2/3以上股東代表同意視為該集體經(jīng)濟組織同意改造。經(jīng)占總用地面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上的土地使用權(quán)人、實際使用人同意，及土地所有權(quán)人同意，方可申報。
3、街鎮(zhèn)編制三舊改造前期研究報告及改造單元規(guī)劃（如不調(diào)整控規(guī)，可省略）
依據(jù)：關(guān)于印發(fā)《東莞市“三舊”改造單元前期研究報告編制指引》和《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引》的通知（東規(guī)發(fā)〔2015〕40號）
鑒于東莞市“三舊”改造工作是以“三舊”改造專項規(guī)劃為依據(jù)，按控制性詳細規(guī)劃的要求進行實施的，因而如需對控制性詳細規(guī)劃進行調(diào)整的，需要編制“三舊”改造單元前期研究報告以及“三舊”改造單元規(guī)劃，“三舊”改造單元規(guī)劃須根據(jù)前期研究報告確定并經(jīng)批準的內(nèi)容編制。按已批準的控制性詳細規(guī)劃實施或只對控規(guī)申請微調(diào)的，可不再編制“三舊”改造單元規(guī)劃。
“三舊”改造單元前期研究報告和“三舊”改造單元規(guī)劃（含控規(guī)調(diào)整）可以同時編制，同時上報東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。東莞市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)同意“三舊”改造單元前期研究報告后，再按程序?qū)?ldquo;三舊”改造單元規(guī)劃上報市規(guī)委會審議。
4、三舊改造單元批次計劃的編制、申報、審批
依據(jù)：關(guān)于印發(fā)《東莞市“三舊”改造單元前期研究報告編制指引》和《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引》的通知（東規(guī)發(fā)〔2015〕40號）
改造單元與改造項目既是包含關(guān)系，也存在先后關(guān)系。即，一個改造單元可劃分為多個改造項目；政府先行統(tǒng)籌劃定改造單元，確定改造單元內(nèi)各地塊改造條件之后，再由改造主體按照確定的改造條件，申報具體的改造項目。
“三舊”改造單元由鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）根據(jù)改造單元各方面條件的成熟程度，形成計劃，根據(jù)市統(tǒng)一安排、按批次上報。每個批次計劃可包含一個或多個改造單元。
只有納入改造單元批次計劃范圍的“三舊”用地，才能申報改造方案；只有批次計劃同意申請調(diào)整控制性詳細規(guī)劃（下稱“控規(guī)”）的改造單元，才能申請調(diào)整控規(guī)。
批次計劃確定的各改造單元的區(qū)域范圍、功能定位、分區(qū)劃定、開發(fā)強度、公共設(shè)施布局及捆綁關(guān)系，應(yīng)當作為編制和審批單元規(guī)劃、改造方案以及實施改造的基本條件，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整已批批次計劃的，應(yīng)視同新批次上報。
5、鎮(zhèn)街制定年度實施計劃并報市三舊辦審批
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造實施細則(試行)》（東府〔2009〕144號）
“三舊”改造年度實施計劃由各鎮(zhèn)街負責(zé)組織編制，年度實施計劃報市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。審批通過后，由市“三舊”改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將規(guī)劃成果抄送省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、國土資源廳備案，由各鎮(zhèn)街及時將規(guī)劃成果向社會公布。
6、申請控制性詳細規(guī)劃調(diào)整及審批（如需）
三舊改造項目如需對控制性詳細規(guī)劃作出一般調(diào)整或者重大調(diào)整的，則需要履行如下審批程序：
1) 鎮(zhèn)街委托符合要求的設(shè)計單位開展新的控制性詳細規(guī)劃編制工作。
2) 鎮(zhèn)街審議通過后，將規(guī)劃草案報市城建規(guī)劃局進行技術(shù)審查。
3) 技術(shù)審查通過后，由鎮(zhèn)街組織對規(guī)劃草案進行批前公示，公示時間不少于30日。
4) “三舊”改造單元規(guī)劃內(nèi)容通過審批后，由鎮(zhèn)街據(jù)此將控制性詳細規(guī)劃草案報市城市規(guī)劃委員會審議。
5) 控制性詳細規(guī)劃調(diào)整審議通過后，由市城建規(guī)劃局上報市政府審批。
7、改造主體編制申報具體項目改造方案
依據(jù)：關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》的通知（東府辦函〔2014〕147號）附件4“三舊改造方案審批流程指引”
改造主體編制改造方案后報送鎮(zhèn)街“三舊”辦后，鎮(zhèn)街“三舊”辦需對方案涉及的土地范圍、權(quán)屬、改造模式、供地方式、數(shù)據(jù)、表述及其他方面的真實性、準確性、完整性、合規(guī)性及規(guī)范性進行核查，核查無誤后組織公示，征求群眾意見。其中，公示要求在鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上及所涉及的村（居）委會的政務(wù)公開欄進行，為期15天。根據(jù)群眾意見完善后，方案報鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會議審議（或經(jīng)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)席會議同意，可由城建領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議）。通過審議后，由鎮(zhèn)街“三舊”辦上報市“三舊”辦。
8、集體表決、公示、鎮(zhèn)街審查
依據(jù)：關(guān)于印發(fā)《東莞市“三舊”改造完善集體建設(shè)用地手續(xù)業(yè)務(wù)指南》的通知（東府辦〔2016〕1號）
集體經(jīng)濟組織自行改造、與其他單位合作改造及完善歷史征地手續(xù)的項目須履行集體表決程序。涉及完善土地征轉(zhuǎn)手續(xù)的項目，須報廣東省審批，可以按照省有關(guān)要求，與單元規(guī)劃審批同步辦理。
集體經(jīng)濟組織與企業(yè)合作改造可采取法人型合作或合同型合作等合作方式。采取法人型合作的可采取以下一種方式：（1）合作雙方新設(shè)項目公司；（2）集體經(jīng)濟組織入股合伙企業(yè)；（3）合伙企業(yè)入股集體經(jīng)濟組織的全資公司。由此，集體經(jīng)濟組織在法人型合作中必定持有最終實施項目申報、項目開發(fā)的實施主體的股權(quán)。
采取法人型合作的，公司章程應(yīng)與合作協(xié)議相統(tǒng)一，特別是關(guān)于集體經(jīng)濟組織收益的約定應(yīng)保持一致，不按出資比例分配收益的，應(yīng)約定具體的收益分配方式或明確按合作協(xié)議分配收益。集體經(jīng)濟組織退出法人實體，應(yīng)按照集體資產(chǎn)處置，履行相應(yīng)民主決策、重大事項審查及其他程序。
民主決策程序。以下事項應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織股東大會或股東代表大會表決通過：
（1）申請將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)改變（征、轉(zhuǎn)）為國有建設(shè)用地；
（2）改造方案；
（3）合作協(xié)議和公司章程；
（4）投入和收益評估結(jié)果；
（5）集體經(jīng)濟組織章程約定、股東大會或股東代表大會決定應(yīng)當實施民主決策的事項。
上述第（1）項應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟組織全體具有選舉權(quán)的股東或全體股東代表的三分之二以上人員統(tǒng)一；上述第（2）至（5）項事項召開股東大會表決的，應(yīng)當由本組織具有選舉權(quán)的股東的半數(shù)以上參加，或者本組織三分之二以上的戶代表參加，所作出決定必須經(jīng)到會人員的半數(shù)以上通過才能有效。股東代表大會作出的決定，必須由三分之二以上股東代表參加會議，并獲得到會股東代表的三分之二以上通過才能有效。集體經(jīng)濟組織章程約定、股東大會或股東代表大會決定有關(guān)事項須經(jīng)股東大會表決的，應(yīng)由股東大會表決。
上述所列事項表決作出決議并公示無異議后，集體經(jīng)濟組織須將有關(guān)資料報鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)管理機構(gòu)進行合法性、合理性審查。鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)管理機構(gòu)審查后，提交鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子審議并形成會議紀要。
9、市三舊辦集中審查
依據(jù)：關(guān)于印發(fā)《東莞市“三舊”改造方案集中審查實施方案》通知（東三舊辦[2011]148號）
市“三舊”辦收件后，核實材料是否齊全，核實地塊的用地紅線是否在標圖建庫范圍和已編控制性詳細規(guī)劃的紅線范圍。符合條件的，交由集中審查會議審查；否則，提出修改意見并退件。
市“三舊”辦組織召開集中審查會議進行集中審查。會議先由改造主體負責(zé)人或鎮(zhèn)街“三舊”辦介紹有關(guān)情況，集中審查成員現(xiàn)場審查并提出審查意見及建議，并形成會議紀要。
市“三舊”辦將集中審查會議紀要分批上報市政府審批。經(jīng)市政府同意后，市“三舊”辦出具批復(fù)，并抄送市檢察院、市“三舊”辦成員單位以及市經(jīng)信局等單位備案。
對于需報省完善土地征收手續(xù)的項目，上報改造方案集中審查時要求辦理征地手續(xù)所需材料一并上報，待方案獲市“三舊”辦審查后，由市“三舊”辦和市國土資源局報請市政府以市政府名義將方案上報省政府審批。
10、報省政府或市政府批準，完善用地手續(xù)
依據(jù)：《關(guān)于規(guī)范和加快三舊改造報省審批完善征收手續(xù)的通知》（東三舊辦〔2012〕33號）
關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》的通知（東府辦函〔2014〕147號）附件7“東莞市三舊改造報省完善用地手續(xù)的報批指引”
關(guān)于印發(fā)《東莞市“三舊”改造完善集體建設(shè)用地手續(xù)業(yè)務(wù)指南》的通知（東府辦〔2016〕1號）
需報省審批的三舊改造用地包括三種類型：
1) 集體經(jīng)濟組織要求將舊村莊建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地報批的；
2) 三舊改造完善歷史用地征收手續(xù)報批；
3) 三地農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地報批。
其中，報批地塊范圍內(nèi)集體建設(shè)用地部分無合法來源手續(xù)或全部無合法用地手續(xù)，且至今村集體沒有與有關(guān)單位簽訂征地協(xié)議的需履行完善歷史用地征收手續(xù)報批程序，具體程序如下：
1) 集體經(jīng)濟組織到屬地鎮(zhèn)（街）國土資源分局申請土地權(quán)屬地類調(diào)查；
2) 國土分局組織開展地籍調(diào)查，核查土地權(quán)屬是否存在糾紛，填寫《“三舊”改造土地權(quán)屬調(diào)查明細表》并進行公示（公示期15天）；
3) 公示期滿無異議的，國土分局向市國土資源局“三舊”專責(zé)小組申請違法用地處罰；
4) 集體經(jīng)濟組織填寫《“三舊”改造完善集體建設(shè)用地手續(xù)申請表》，組織相關(guān)材料報國土分局；
5) 國土分局初審后，報鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核；
6) 鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）同意后，由國土分局組織用地報批資料（包括申請完善集體建設(shè)用地手續(xù)材料、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地報批材料）送鎮(zhèn)（街）“三舊”辦，由鎮(zhèn)（街）“三舊”辦報送市“三舊”辦審查；
7) 市三舊辦收件后，征求市國土局、房產(chǎn)管理局等部門意見，組織相關(guān)部門進行集中回聲；
8) 會審?fù)ㄟ^后，市三舊辦將三舊改造方案等報批材料以批次形式報市人民政府審批；
9) 市人民政府審批同意后，市三舊辦將報批材料分別上報省住建廳、發(fā)改委、省國土資源廳。
10) 省國土資源廳匯總各部門意見后，最后上報省人民政府；
11) 省人民政府批準后，省國土資源廳批復(fù)市人民政府；
12) 市政府委托三舊辦下發(fā)同意改造和完善征地手續(xù)的通知。