行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策
中央一號文件推PPP模式，重點在鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)
PPP模式是引入社會資本、減輕財政負(fù)擔(dān)、運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措。旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的資本和專業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經(jīng)營管理問題。PPP模式將成為經(jīng)濟新常態(tài)下我國旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級的新動力。
新華社受權(quán)發(fā)布《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》。這是2004年以來，中央一號文件連續(xù)第13次聚焦“三農(nóng)”。而自2013年以來，中央一號文件連續(xù)四年聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一大主題，并且從高層透露的信息來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是貫穿整個“十三五”的議題。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革
從具體內(nèi)容來看，今年中央一號文件亮點多多，很多內(nèi)容都是首次寫入。比如，首次明確了“農(nóng)民主體”，首次將食品安全上升至國家戰(zhàn)略，首次納入農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。值得注意的是，作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要組成部分，文件對一二三產(chǎn)融合做了全面部署，而政府與社會資本合作（PPP）作為供給改革的重要內(nèi)容，也首次引入了中央一號文件。
一號文件兩次出現(xiàn)PPP
一號文件全文兩次出現(xiàn)PPP，分別是在第15，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。“積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導(dǎo)和支持社會資本開發(fā)農(nóng)民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。”第16條，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制。通過政府與社會資本合作、貼息、設(shè)立基金等方式，帶動社會資本投向農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。2015年中央一號文件也提到，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與公益性服務(wù)。引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。不過，這次的提法更加明確，顯示PPP在農(nóng)村的具體投向。
PPP模式帶動農(nóng)業(yè)變化
有關(guān)人士指出，新型城鎮(zhèn)化作為推動中國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的引擎，鄉(xiāng)村建設(shè)是重要方面，“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級，農(nóng)村主要是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和鄉(xiāng)村旅游都是實現(xiàn)的重要的模式。”
通過PPP模式將社會資本引入農(nóng)村，可以帶來新的信息資源、資金投入和經(jīng)營模式，與相比以往，無論是信息、渠道還是收益都有明顯改變，會帶動農(nóng)業(yè)的變化。社會資本進入農(nóng)村，與供給側(cè)改革一脈相承。中央大力提倡供給改革，PPP在農(nóng)村領(lǐng)域大有作為。
具體內(nèi)容
15.大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。依托農(nóng)村綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗、鄉(xiāng)村手工藝等，使之成為繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。強化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導(dǎo)和支持社會資本開發(fā)農(nóng)民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和文化遺存保護，發(fā)展具有歷史記憶、地域特點、民族風(fēng)情的特色小鎮(zhèn)，建設(shè)一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養(yǎng)的森林景區(qū)。依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃地開發(fā)休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品。實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游提升工程、振興中國傳統(tǒng)手工藝計劃。開展農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)普查與保護。支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置房屋、集體建設(shè)用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃合理安排。
16.完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制。促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷緊密銜接、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價值鏈提升，讓農(nóng)民共享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農(nóng)民增收新模式。支持供銷合作社創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，引領(lǐng)農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、分享產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找妗?chuàng)新發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設(shè)穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地、為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保和資助訂單農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。鼓勵發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險防范機制。加強農(nóng)民合作社示范社建設(shè)，支持合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通和直供直銷。通過政府與社會資本合作、貼息、設(shè)立基金等方式，帶動社會資本投向農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。實施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點示范工程。財政支農(nóng)資金使用要與建立農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈利益機制相聯(lián)系。鞏固和完善“合同幫農(nóng)”機制，為農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)提供法律咨詢、合同示范文本、糾紛調(diào)處等服務(wù)。
1旅游業(yè)為何青睞PPP模式
1.旅游業(yè)急需突破傳統(tǒng)的融資瓶頸。我國旅游業(yè)長期以來主要依賴于四種融資模式：
一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎(chǔ)設(shè)施。但政府投資受預(yù)算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區(qū)、景點或項目作抵押，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景點建設(shè)等方面。然而，銀行貸款對地區(qū)小項目的資信狀況不信任會導(dǎo)致其申請困難。三是資本經(jīng)營，利用股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金。不過，中國證券市場發(fā)展的特殊環(huán)境，使旅游企業(yè)上市融資阻力重重，我國至今沒有出現(xiàn)諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業(yè)，據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優(yōu)惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設(shè)施等。外商投資具有偏景點輕基礎(chǔ)設(shè)施的特點，追求短期效應(yīng)造成地區(qū)旅游業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。
資本規(guī)模決定一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。旅游業(yè)的實際情況是內(nèi)源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業(yè)貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴張及全國旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設(shè)的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
2.民間資本持幣尋找旅游投資機會。據(jù)有關(guān)資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導(dǎo)利用，或?qū)⒊蔀閿U充旅游融資渠道，促進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要途徑。巨大的利益驅(qū)動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為許多利益集團的戰(zhàn)略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業(yè)鋪墊道路。
3.旅游業(yè)自身具有運用PPP模式的先天優(yōu)勢。景區(qū)開發(fā)具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性。絕大部分景區(qū)依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產(chǎn)品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區(qū)發(fā)展需要政府主導(dǎo)，保證所有游客享受旅游資源的權(quán)利。同時，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規(guī)模效益，作為經(jīng)營性的景區(qū)，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發(fā)最適合運用PPP模式，其次是基礎(chǔ)設(shè)施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。
4.PPP模式在旅游業(yè)有成功先例。在我國旅游業(yè)，PPP模式已經(jīng)有相關(guān)的成功案例，如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。
2007年作為西安城市建設(shè)、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區(qū)啟動了大明宮國家遺址公園招標(biāo)工作。曲江新區(qū)管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創(chuàng)的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發(fā)建設(shè)，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發(fā)范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數(shù)額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結(jié)合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發(fā)。
項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發(fā)建設(shè)。針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發(fā)銀行與工商銀行西安市分行等金融機構(gòu)組建銀行投資戰(zhàn)略聯(lián)盟，為大明宮項目周邊的改造建設(shè)投資100億元。
與香港中國海外發(fā)展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，投資規(guī)模達(dá)200億元，項目相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施以及高檔住宅和商務(wù)中心等重大工程項目的投資建設(shè)達(dá)成合作意向。
與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目工程建設(shè)及城市資源運營合作框架議》，協(xié)議金額200億元。與恒大地產(chǎn)集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區(qū)改造幵發(fā)項目戰(zhàn)略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區(qū)改造。
大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與建設(shè)銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協(xié)議。大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰(zhàn)略合作協(xié)議。
此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發(fā)模式，在大明宮遺址項目中，先建設(shè)完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉(zhuǎn)讓給實力較強的地產(chǎn)商，由地產(chǎn)商組織周邊環(huán)境的改造與開發(fā)建設(shè)，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發(fā)建設(shè)籌集資金。
大明宮國家遺址公園PPP模式建設(shè)的經(jīng)驗，對于PPP模式在旅游業(yè)運用具有一定的借鑒意義：
第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產(chǎn)品的社會效益，同時也具備了作為商品的經(jīng)濟特性，屬于旅游行業(yè)典型的準(zhǔn)經(jīng)營性項目。
第二，大明宮國家遺址公園的開發(fā)建設(shè)資金以及前期的拆遷安置成本數(shù)額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區(qū)域的改造規(guī)劃，其在整體規(guī)劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發(fā)揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環(huán)境，通過提升區(qū)域整體價值實現(xiàn)大明宮項目的增值。
第三，PPP模式是一個復(fù)雜系統(tǒng)，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關(guān)系、明確責(zé)任分工、共同分擔(dān)風(fēng)險，是PPP項目成功的基礎(chǔ)。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權(quán)利和義務(wù)，要做好政府與社會資本方的責(zé)任劃分，重視政府在項目中的規(guī)劃作用，要制定詳細(xì)項目計劃，完善交易結(jié)構(gòu)和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學(xué)設(shè)計交易結(jié)構(gòu)，可以保障整個項目運作順利進行。
第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業(yè)項目管理機構(gòu)，有效的監(jiān)督和良好的管理結(jié)構(gòu)，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負(fù)責(zé)對項目的監(jiān)管，社會資本與政府間進行協(xié)調(diào)，建立長效管理機制，值得借鑒。
2旅游業(yè)引入PPP模式帶來哪些益處
對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產(chǎn)業(yè)的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區(qū)項目管理概念，強調(diào)的是PPP項目對景區(qū)的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資;第二是在提高景區(qū)旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營管理階段。
旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平;第二能降低風(fēng)險以吸引更多的社會資本投資;第三，能引入競爭和監(jiān)督機制實現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展;第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質(zhì)的困擾。
目前全國景區(qū)中國有性質(zhì)的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運營由企業(yè)主要負(fù)責(zé)，通過低成本解決景區(qū)運營費用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。
不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對新常態(tài)下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認(rèn)識，要通過不斷提高認(rèn)識和學(xué)習(xí)實踐，去把握其方向和規(guī)律。
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